到2020年，全国货物运输结构明显优化，铁路、水路承担的大宗货物运输量显著提高，港口铁路集疏运量和集装箱多式联运量大幅增长，重点区域运输结构调整取得突破性进展，将京津冀及周边地区打造成为全国运输结构调整示范区。与2017年相比，全国铁路货运量增加11亿吨、增长30%，其中京津冀及周边地区增长40%、长三角地区增长10%、汾渭平原增长25%等等。
这是国务院办公厅2018年10月印发的《推进运输结构调整三年行动计划（2018-2020年）》）（以下简称《计划》）中提出的工作目标。如今三年期已过，《计划》实施成效如何？
经过多方合力，我国货运结构调整稳步推进。三年间，铁路货运发送量增长了近10亿吨，由2017年的36.89亿吨增至2020年的45.52亿吨，铁路货运量占全社会货运量的比重也由7.8%提高到9.6%。“从当时《计划》设定的目标来看，去年整体上虽然受到了疫情影响，但基本完成了任务。”6月6日，北京交通大学教授张晓东在接受《中国物流与采购》杂志采访时表示。不过他同时指出，铁路货运领域配套基础设施不健全、投资力度不够，综合配套改革不到位等问题，制约着运输结构调整的进程。
“公转铁”初见成效
“自2017年9月底环渤海港口禁止柴油货车进行煤炭集疏港后，我们（公司）的煤炭已经全部实现了铁路集疏港。”6月5日，河北省沧州一家物流公司的业务经理赵永江告诉《中国物流与采购》杂志记者，“目前煤炭‘公转铁（水）’任务完成较好，但部分港口的矿石等散货仍有较大比重需要汽运集疏港。”
《计划》中明确提出，2018年底前，环渤海地区、山东省、长三角地区沿海主要港口和唐山港、黄骅港的煤炭集港改由铁路或水路运输；2020年采暖季前，沿海主要港口和唐山港、黄骅港的矿石、焦炭等大宗货物原则上主要改由铁路或水路运输。
自《计划》印发以来，各相关部委及各省市相继发布贯彻落实《计划》及其实施方案的政策文件。如，河北省提出2020年全省的铁路货运发送量将比2017年增长185%，远超《计划》中“京津冀及周边地区增长40%”的增长目标。天津港发布的数据显示，其铁矿石铁路运量占比已由2019年的50%提升到2020年上半年的63.7%。
除了强调大宗商品“公转铁（水）”，《计划》也倡导铁路提供全程门到门物流服务。其要求提升铁路货运服务水平并提出：推动铁路运输企业与港口、物流园区、大型工矿企业、物流企业等开展合作，构建门到门接取送达网络，提供全程物流服务。
中铁快运提供的数据表明，铁路货运在小件包裹业务上亦取得进展。2020年，中铁快运仅行邮包裹发送量就达到4312.4万吨，同比增幅超过30%。日前，中铁快运股份有限公司(以下简称“中铁快运”)副总经理吴永奇在接受《中国物流与采购》杂志采访时介绍，近几年，为了吸引货源从公路转向铁路，中铁快运推出了高铁快运、货物快速运输、铁路冷链等创新物流服务；在制度上，采取了跨局运输、资源融合平台化发展大客户集群等举措，尤其是在军民融合运输投送方面，形成了安全高效、标准统一的全国服务网络，满足部队快速响应需求。
“交通领域占全国终端碳排放15%，而柴油货车又是交通运输领域中碳排放主要的‘贡献者’。”吴永奇补充指出，公路货运的碳排放量和颗粒排放量的占比分别约58%和61%。而同样的货物运输量，铁路能耗比是公路的1/7，污染物排放的1/13。”
受多重因素制约
“空气污染状况的确好转了，蓝天天数也增多了。”赵永江切身感受到《计划》实施以来的环境变化。然而，煤炭铁路集疏港的繁琐流程和高企成本，让他颇有微词，“邯黄铁路能直接延伸至黄骅港，但是码头堆场与物流园区堆场之间没有铁路线连接，这导致必须通过地方铁路转运才能完成煤炭集运。”赵永江无奈地表示。
由于铁路转运时间的不固定，为了避免错过船期，赵永江至少得提前一个星期把煤炭运至码头堆场。这不仅影响煤炭集港的时效性，还加大了运输里程，推高了运营成本。“我们进行煤炭集港作业，得走一段返程的‘冤枉路’——将煤炭运至地方铁路与邯黄或者朔黄铁路有‘交集’的地方。”赵永江透露，通过汽运集港时，煤炭从物流园区堆场装车直到上船的费用约为30元/吨。如今，仅依靠地方铁路接驳国家铁路的运费就16～17元，卸到码头堆场的费用再增加10元/吨。
运输效率下降和成本上升，使赵永江最为担心的客户流失事件接二连三的发生。“如果（禁止汽运煤炭集疏港）之前有20个客户，现在能维护好10个就不错了。”
显然，铁路专用线建设的滞后成为当前调整运输结构的短板。2020年7月，时任国家铁路局副局长的于春孝就直言不讳地表示，目前铁路专用线建设滞后，铁路货运价格政策空间有限，局部通道能力紧张等问题都制约着运输结构调整工作开展，成为运输结构调整政策落实的阻碍。
2019年发布的《关于加快推进铁路专用线建设的指导意见》，公布了127个2020年重点建设的铁路专用线项目，项目建设资金以企业投资为主。“在此之前一年多的时间里，企业（对建设铁路专用线）的认识不足，加之担心项目前期投入过大，若货运量不足，担心投资回报周期较长，部分企业缺乏积极性。后期，企业逐步转变了观念，但是铁路专用线建设有自己的固有周期，涉及到征地拆迁、施工、建设企业的布局、调整。”张晓东指出。不过他同时补充说，“铁路专用线建设过程中的确存在建设费用较高，手续复杂的问题。这也影响了铁路专用线建设进度。”
此外，赵永江遭遇的煤炭铁路集港的费用不降反升和综合运输效率低的问题，也暴露出铁路系统集成和相关铁路货运投入不够的问题。张晓东在调研某西煤东运铁路大通道时发现，部分地方的车站甚至没有修建配套的装卸线，“铁路运输通道是有了，但是节点配套设施建设和服务能力不足。”他一针见血地指出。
此外，“近年来不稳定的公路运价，也制约了货源由公路向铁路转移。”吴永奇指出，“公路货运有优惠政策支持，也是‘公转铁’的瓶颈。”近年来交通运输领域的供给侧结构性改革，推动了“公转铁”的发展，但“减少公路运输量，增加铁路运输量”绝非简单的“加减法”，而是一道牵扯到统筹规划、完善硬件、理顺价格等问题的“多元方程式”。唯有多措并举，方能见到实效。这既需要铁路立足自身实际贯彻落实，也需要相关企业及地方政府给予积极的支持与配合。
三项政策建议
张晓东认为，《计划》带来的积极的和深层次的变化，至少体现在三个方面：
一是形成和增强交通运输领域节能减排、环境保护的意识。“在此之前，交通运输领域的环保更多的是强调减少尾气排放。《计划》增强了将调整运输结构放在综合运输市场的视角下节能减排的意识。”张晓东分析说，这为“十四五”乃至“十五五”期间，进一步扎实推进碳中和、碳达峰建立了非常好的基础立场。
二是明确了运输结构调整的一个目标是实现各种运输方式的合理分工。这集中体现在铁路的增量计划，公路的优化治理，水运的扩能改造。通过运输结构调整，逐步实现在绿色动力下的各种运输方式合理分工，即中长途以铁路、水运为主，中短途发挥公路机动灵活、门到门的优势。
三是《计划》为各级政府部门、相关部委和企业，借助调整运输结构，推进综合交通运输体系建设，实现建设交通强国的目标，奠定了很好的基础。
当前，运输结构调整仍在继续推进。“十四五”期间我国将进一步加快推进运输结构调整，实现运输结构优化。在张晓东看来，具体有三方面工作需要进一步推进：
首先，扩围调整运输结构的货物品类和空间。根据《计划》，运输结构调整的货源上以大宗物资为主，区域集中在京津冀、长三角、汾渭平原。但是，随着我国经济结构和产业结构的调整，货源结构也在变化。因此，在做好大宗商品在上述三大核心区域的运输结构调整的同时，有必要扩大运输结构调整的货源类型（如集装箱）和空间范围。
其次，加大铁路和水运的投入力度和提升服务水平。长期以来，我国交通运输领域存在重客轻货的问题，铁路和水路货运投入不足、服务能力和水平不能满足需求，导致铁路和水运承接公路货源时出现“吃不下”的问题。“我国要实现碳达峰、碳中和的目标，也要保障经济的高质量运行。”张晓东强调。
再次，加大公路货运治理和综合配套改革力度。客观地说，铁路和水运的运价偏高，的确影响了“公转铁（水）”。这一方面要继续推进铁路系统的改革，另一方面加大公路货运治理力度，促进公路运价的理性回归和保障市场的公平竞争。
“一个典型案例是商品车运输领域，通过车型标准化和治理超载超限等违法行为，铁路商品车发送量大幅上升。”张晓东表示，“这有利于推进我国交通运输领域治理体系和治理能力的现代化进程，使得市场能在运输结构调整中发挥决定性的作用。”（本文刊载于《中国物流与采购》杂志2021年第12期）
